La celebración de las elecciones generales del próximo 23 de julio pondrá de nuevo sobre la mesa, entre otras cuestiones prioritarias, la del modelo territorial en el estado. Uno de los temas estrella en este sentido es el fenómeno de la España vaciada, es decir, el despoblamiento y consiguiente abandono de una porción cada vez mayor de territorio rural, que afecta a provincias enteras y que ha supuesto incluso la aparición de un movimiento político específico con creciente influencia.
Menos atención suele recibir, sin embargo, la otra cara de la moneda: la configuración de aglomeraciones urbanas y suburbanas en torno a las principales (y en algunos casos también secundarias) ciudades españolas. Una España metropolitana que, aunque se vaya “llenando” progresivamente, no se encuentra exenta de dificultades y retos, para los que aún no se dispone de un marco jurídico y de unas herramientas adecuadas para hacerle frente desde esta escala territorial.
Según datos de UN-Habitat, la agencia de Naciones Unidas para los asentamientos humanos, sólo un 15% de las 2.000 metrópolis que este organismo computa en el mundo disponen de alguna institución o, al menos, de un plan que dé una mínima forma a la colaboración entre los municipios que las componen.
Actualmente, sólo existe una administración metropolitana en funcionamiento en España: el Área Metropolitana de Barcelona (AMB), creada mediante la ley 31/2010 del Parlamento de Catalunya. En algunas otras grandes ciudades del estado encontramos agencias específicas para coordinar políticas de movilidad o de gestión de residuos. Pero la realidad metropolitana no es lo suficientemente reconocida a nivel estatal, en comparación a lo que sucede en los principales países de la Unión Europea.
La falta de reconocimiento se traduce en falta de instrumentos y de recursos específicos para tratar las problemáticas urbanas, que hoy en día tienen claramente un alcance metropolitano en más de una veintena de ciudades del estado, en particular los retos relacionados con aspectos esenciales como la vivienda, la movilidad o la lucha contra el cambio climático.
De todas estas cuestiones trata el libro Metrópolis sin gobierno. La anomalía española en Europa, recientemente publicado bajo la edición de la doctora Mariona Tomàs, profesora de Ciencia Política de la Universitat de Barcelona y experta en gobernanza metropolitana y políticas urbanas. Un libro que, en clave académica pero bastante ilustrativa, hace un repaso a varios intentos fallidos de institucionalización metropolitana en varias ciudades españolas y a los motivos por los que, en otras, ni siquiera se ha hecho el intento.
La realidad metropolitana no es lo suficientemente reconocida a nivel estatal, en comparación a lo que sucede en los principales países de la Unión Europea
En los últimos 15 años, en cambio, sí se ha producido en varios países de Europa una eclosión y reconocimiento de las realidades metropolitanas, aunque se han seguido modelos diferentes: desde la transformación de las provincias en áreas metropolitanas para las mayores ciudades italianas (14 Città Metropolitane), hasta la constitución de entes metropolitanos con elección directa, aunque con poderes limitados, en el Reino Unido (10 Combined Authorities), pasando por Alemania (12 regiones metropolitanas) o Portugal (Lisboa y Porto), sin olvidar que también la centralista Francia (con 21 Métropoles) presenta mayores avances.
Ninguno de estos procesos ha sido una balsa de aceite ni en su constitución ni en su posterior funcionamiento, como es previsible en cualquier intento de redistribución de poder territorial y de recursos. Tampoco lo ha sido para Barcelona, la única administración homologable a alguna de las experiencias europeas citadas dentro de un estado español donde, como decíamos anteriormente, la gobernanza metropolitana es todavía muy tímida. Y es aquí, en España, donde la capacidad de actuación de los entes locales, incluyendo sus competencias y sus recursos, no sólo no ha experimentado sustanciales mejoras desde la aprobación en 1985 de la Ley de Bases del Régimen Local, sino que ha sufrido ciertos retrocesos como el de las leyes que perseguían acompañar la austeridad con racionalización administrativa a comienzos de la década pasada.
En Barcelona, a pesar de ser la excepción gracias al AMB (a la que algunos textos legales españoles todavía llaman “Asociación de Municipios de Barcelona”), también interesa que se produzca este reconocimiento a nivel estatal, no ya sólo por tener a disposición más instrumentos para el desarrollo de políticas metropolitanas, sino también para que el reconocimiento se haga extensivo a la Unión Europea, dado que hoy en día el AMB no puede concurrir en la captación de fondos de numerosos programas europeos dirigidos a los entornos urbanos y sólo puede hacer lobby acompañada de las otras metrópolis europeas, asociadas al European Metropolitan Authorities.
Es por ello que desde el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (PEMB) queremos situar los temas metropolitanos también en la campaña de las elecciones generales 2023, del mismo modo que lo hemos hecho en las pasadas elecciones municipales. De nuevo, con visión global, entendemos que sin una adecuada articulación de las realidades metropolitanas, difícilmente se podrá hacer frente a las problemáticas del resto del territorio, ya que la falta de planificación integrada suele derivar en un proceso de concentración cada vez mayor de población, recursos y oportunidades en las áreas urbanas.
Sin una adecuada articulación de las realidades metropolitanas, difícilmente se podrá hacer frente a las problemáticas del resto del territorio
En este sentido, se han identificado algunas medidas de actuación que deberían encontrar encaje en los programas electorales de los partidos políticos que se presentan a las elecciones, e incluso deberían estar presentes en alguno de los debates electorales de campaña, ya que son cuestiones que afectan a los entes locales, pero que corresponde que se trabajen y decidan a nivel estatal: medidas relacionadas con el reconocimiento metropolitano, la cooperación territorial, la organización territorial, la financiación y las infraestructuras de movilidad, así como con la elaboración de una Agenda Urbana-Metropolitana Española:
1) Reconocimiento del hecho metropolitano en el estado español.
Adaptar la legislación básica estatal a la realidad urbana metropolitana, sobre todo a la Ley de Bases de Régimen Local y a la Ley Reguladora de Haciendas Locales. Asegurar que los diversos programas y políticas de la Administración General del Estado reconozcan la existencia de las metrópolis y sus figuras institucionales de cooperación y las tengan en cuenta tanto en la configuración normativa, como programática y financiera.
2) Mejora y fortalecimiento de los instrumentos de cooperación territorial.
Revisar la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local y de Haciendas Locales con el fin de crear incentivos a la cooperación intermunicipal, especialmente en ámbitos metropolitanos, ya que las figuras actuales son insuficientes…
3) Adaptación de la organización territorial a la realidad supramunicipal/metropolitana.
Flexibilizar la legislación para posibilitar la redistribución de competencias, funciones y recursos fiscales de las administraciones locales (ayuntamientos, diputaciones, entidades locales menores, etc.), para que las comunidades autónomas puedan adaptar su organización territorial a las realidades urbanas, tanto en el caso de las conurbaciones, áreas metropolitanas o similares que se creen, como en el de los pequeños municipios.
Asimismo, incentivar la planificación territorial y la ordenación del territorio, con cooperación de las comunidades autónomas, especialmente de aquellos continuos urbanos que impliquen más de una comunidad.
4) Ampliación de las opciones de financiación tributaria.
Adaptar la Ley de Haciendas Locales para que prevea la posibilidad de que las administraciones locales supramunicipales, en especial las áreas metropolitanas y similares que se creen, puedan disponer de participación directa en los tributos del Estado y otros fondos de financiación propios, en función de sus competencias y de los servicios que presten a escala supramunicipal.
5) Especial atención a las infraestructuras de movilidad.
Para poder encajar la infraestructura ferroviaria en los sistemas metropolitanos de movilidad, hacer efectivos los traspasos integrales de los sistemas de Cercanías Renfe mejorando sustancialmente la planificación integrada de los diferentes sistemas de movilidad. Mejorar o hacer efectiva la financiación ya prevista por ley a los consorcios de transporte metropolitanos.
6) Impulso de una Agenda Metropolitana Española.
Muchos de los retos que pide afrontar la Agenda Urbana Española requieren de la colaboración intermunicipal, especialmente en el caso de las áreas y regiones metropolitanas. Para que las metrópolis españolas puedan disponer de directrices y de incentivos a la cooperación entre municipios en la aplicación de la agenda urbana, sería de gran utilidad la elaboración de una Agenda Metropolitana Española, adaptada a los temas y retos que son propios de esta escala, para que establezca un marco de actuación y guía para la cooperación entre sus agentes. Así como, posteriormente, la elaboración de un programa que fomente los procesos de localización de esta agenda metropolitana.
Precisamente, ha sido durante el proceso de elaboración de las primeras agendas urbanas promovidas por el Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana en más de un centenar de ciudades que se ha constatado la insuficiencia de las estrategias puramente locales para hacer frente al cambio climático o la reducción de las desigualdades, dos de los ejes centrales de estas agendas, como también lo son del Compromiso Metropolitano 2030, el nuevo plan estratégico para la ciudad de los 5 millones elaborado por el PEMB.
Una vez más, temas que no ocuparán las portadas ni los intercambios de argumentos y propuestas durante la campaña electoral son aquellos que pueden tener más impacto en el medio y largo plazo no sólo sobre una mejor gestión de los recursos y una mayor eficacia de las políticas, sino sobre la calidad de vida de las personas. Es por ello que hay que pedir de nuevo a los partidos que en algún momento expongan cuáles son sus planteamientos al respecto. Porque… ¿Seguirá siendo España durante cuatro años una anomalía metropolitana dentro de Europa?
